Mesures de rendement des pipelines – Rapport sommaire sur les commentaires reçus

Mesures de rendement des pipelines – Rapport sommaire sur les commentaires reçus [PDF 891 ko]

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Juillet 2023

Résumé du document

Le présent document est un résumé des commentaires reçus sur la proposition de mise à jour des mesures de rendement des pipelines qui ont été fournis à la Régie de l’énergie du Canada par les sociétés réglementées qui sont visées par ces mesuresNote de bas de page 1.

Les sociétés ont formulé des commentaires sur la mise à jour proposée, en plus d’offrir des suggestions d’améliorations. Bien que les sociétés aient généralement convenu que la plupart des mises à jour amélioreraient la qualité des données, certaines ont soulevé des préoccupations générales au sujet de la diversité des systèmes de gestion au sein de l’industrie et de la faible applicabilité des méthodes actuelle et proposée.

Les sociétés répondantes ont souligné que la plupart des sociétés n’utilisent pas les mesures de rendement des pipelines ou le rapport de données agrégées pour évaluer leurs systèmes de gestion. Elles s’en remettent plutôt à des mesures élaborées à l’interne ou à d’autres mesures de l’industrie, comme celles de la PHMSA, de la CEPA ou du EPRGNote de bas de page 2. Par conséquent, les mesures de rendement des pipelines actuelles et proposées ne sont pas considérées comme utiles pour les sociétés réglementées par la Régie ayant formulé des commentaires.

Les sociétés visées ont indiqué que les tendances et les enjeux signalés par la Régie dans le cadre ses activités de surveillance continue (p. ex., par des renseignements sur les incidents signalés, les activités de vérification de la conformité et les constatations des audits) leur seraient plus utiles que les mesures de rendement des pipelines.

Table des matières

1. Contexte

En 2012, l’Office national de l’énergie, maintenant devenu la Régie de l’énergie du Canada, a décidé de mettre en place des exigences en matière de rapports sur les mesures de rendement des pipelines afin de promouvoir l’amélioration continue de la gestion des pipelines, de participer à la planification de la vérification de la conformité et d’établir si les sociétés fournissaient des renseignements conformes à leurs connaissances actuelles. En 2013, l’Office a commencé à recueillir les données relatives à ces mesures auprès d’un groupe restreint de sociétés réglementéesNote de bas de page 3. Ces données sont depuis regroupées et publiées chaque année dans un rapport sur le site Web de la Régie, ce qui permet aux sociétés réglementées de comparer le rendement de leurs pipelines et d’améliorer leurs systèmes de gestion.

En 2021, la Régie a mis de l’avant de nouvelles mesures à partir des buts initiaux du projet afin d’améliorer ses activités de surveillance réglementaire. Le 18 novembre 2021, l’organisation a sollicité des commentaires de certaines sociétés réglementées pour solliciter des commentaires sur les nouvelles mesures au plus tard le 19 janvier 2022. La Régie a demandé aux sociétés d’axer la rétroaction sur la faisabilité de la collecte des données et sur la valeur des mesures comme points de référence pour l’industrie. Le présent document résume l’information fournie par les sociétés à la Régie.

Après la présentation des commentaires écrits, la Régie a rencontré quatre sociétés réglementées qui avaient sollicité des réunions virtuelles de suivi pour discuter des changements proposés et obtenir des éclaircissements. En se fondant sur cette consultation et sur une analyse des données reçues au cours des 11 dernières années, la Régie a conclu que le programme de mesures de rendement des pipelines a permis de guider les sociétés dans l’élaboration de leurs systèmes de gestion, mais qu’il n’est désormais plus nécessaire. Par conséquent, la Régie a décidé de mettre fin au programme. Elle n’exigera plus des sociétés qu’elles soumettent les données visées par le programme. La Régie aura plutôt recours à d’autres méthodes pour assurer la surveillance continue des mesures de rendement des sociétés réglementées prescrites par le Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres (« Règlement »).

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2. Questions et commentaires sur la réunion virtuelle

La Régie a relevé quatre questions clés à discuter lors des réunions virtuelles de suivi avec les sociétés :

  1. Dans leur forme actuelle, les rapports sommaires annuels des données sont-ils utiles pour l’analyse comparative?
  2. Y a-t-il une meilleure façon de communiquer les données relatives aux mesures de rendement des pipelines des sociétés?
  3. Serait-il utile de tenir des réunions annuelles pour examiner les tendances et les observations relatives aux mesures de rendement des pipelines des sociétés?
  4. Quels renseignements pouvons-nous recueillir pour étayer le rendement par rapport à l’exigence de l’alinéa 6.5(1) e) du Règlement (portant sur l’évaluation des risques)?

2.1 Les rapports sommaires annuels actuels sont-ils utiles pour comparer les rendements?

Les répondants nous ont dit que la plupart des sociétés qui rapportent leurs mesures de rendement des pipelines n’utilisent pas les données agrégées pour évaluer leur propre rendement à l’interne. Certaines sociétés ont indiqué qu’elles examinent le rapport et les mesures clés pour avoir une idée du rendement de l’industrie en général.

Plutôt que d’utiliser les données publiées par la Régie, les sociétés ont tendance à se fier aux mesures qu’elles élaborent elles-mêmes et à d’autres mesures provenant d’associations de l’industrie afin de comparer leur rendement. Les plus grandes sociétés du groupe 1Note de bas de page 4 possèdent des actifs partout en Amérique du Nord. Ainsi, les sociétés répondantes nous ont dit qu’elles ont tendance à utiliser les mesures de la PHMSA, de la CEPA et de l’EPRG, car les données connexes sont plus complètes et détaillées que celles publiées par la Régie. Les données de la PHMSA, de la CEPA et de l’EPRG renferment également de l’information et des facteurs clés sur les pipelines qui se trouvent à l’extérieur du Canada, que les sociétés jugent utiles à des fins de comparaison entre pairs et pour obtenir les moyennes de l’industrie. Les mesures de la CEPA sont aussi fondées sur le cadre commun de l’Association canadienne de normalisation (« CSA »), qui, selon les sociétés, fournit des renseignements uniformes à l’échelle de l’industrie. Certaines sociétés ont indiqué qu’elles n’utilisent pas les mesures de rendement des pipelines pour évaluer leur rendement à l’interne, car celles-ci ne sont pas conformes aux normes de l’industrie, comme la norme CSA Z260 – Mesures de sécurité des pipelines, sur laquelle les sociétés s’appuient maintenant pour déterminer les mesures de confinement.

Les sociétés ont fait remarquer que seule une petite partie des mesures actuelles s’appliquent, car les systèmes de gestion diffèrent d’une société réglementée à l’autre. Les répondants nous ont dit que l’industrie avait déjà essayé d’utiliser certaines des données publiées, mais que celles-ci n’étaient pas utiles. En ce qui concerne les mesures relatives à la gestion des urgences, les sociétés ont indiqué qu’initialement, ces données n’avaient pas d’équivalent. Cependant, le compte du nombre d’activités n’était pas une mesure pertinente et ne pouvait permettre une évaluation qualitative.

Les sociétés ont suggéré qu’en indiquant les données à fournir à l’égard des mesures de rendement des pipelines, la Régie laisse entendre qu’il s’agit des seules mesures que les sociétés devraient utiliser. Plusieurs sociétés ont aussi fait remarquer que la collecte et la vérification des données nécessitent des efforts considérables à l’interne.

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2.2 Y a-t-il une meilleure façon de communiquer les données relatives aux mesures de rendement des pipelines aux sociétés?

Lorsqu’on a demandé aux sociétés si les données relatives aux mesures de rendement des pipelines pouvaient leur être présentées dans un meilleur format que les rapports sommaires annuels actuels, la réponse a été mitigée. Certaines sociétés répondantes ont convenu que des réunions individuelles pour examiner les tendances observées par la Régie à l’égard les données seraient utiles, tandis que d’autres ont indiqué que tant que les données sont présentées dans leur forme actuelle, elles ne seront pas utiles. Les sociétés ont indiqué que les mesures de rendement des pipelines ne sont présentement pas utiles à l’industrie, car au-delà de leurs données internes et de celles des associations de l’industrie, elles ne fournissent pas d’information additionnelle.

Pour accroître la valeur des mises à jour proposées, les sociétés ont suggéré ce qui suit :

  • Harmoniser les mesures avec les paramètres de la norme CSA Z260 – Mesures de sécurité des pipelines et les indicateurs de rendement en matière de sécurité pour les industries du raffinage et pétrochimique (API RP 754).
  • Faire rapport des mesures en fonction du « type » de données, plutôt du cumul pour toutes les sociétés déclarantes. Des données ventilées en sous-catégories ou selon un taux (par kilomètre) aux fins de comparaison seraient plus utiles que les données brutes actuelles.
  • Améliorer la description des résultats. Bien que les sociétés reconnaissent et appuient les efforts déployés par la Régie pour préserver leur confidentialité et réduire au minimum la possibilité d’une mauvaise interprétation des résultats par le public, elle juge qu’il serait également utile d’informer également le public sur les moyennes de l’industrie et la façon d’interpréter les données.
  • Normaliser les données en fonction du nombre de kilomètres de conduite ou d’autres facteurs communs avant la publication du prochain rapport.
  • Mobiliser des sociétés lorsque des valeurs aberrantes dans les données soumises sont relevées. Les sociétés pourraient alors mettre en contexte les données présentées.

Il a été suggéré que la Régie recentre ses efforts sur le signalement des problèmes relevés dans le cadre de ses activités de surveillance, par exemple en lien avec les processus d’audit ou les incidents à signaler. Les sociétés étaient d’avis que la Régie pouvait communiquer plus rapidement l’information déjà recueillie, ainsi que les tendances de l’industrie quant aux causes des incidents et les facteurs contributifs identifiés dans le cadre de ses enquêtes sur les incidents. Les sociétés ont indiqué que la Régie devrait envisager de fournir des quartiles de rendement et des tendances, en plus de lignes directrices sur les mesures définies plus largement et des exemples de calculs.

Les sociétés ont indiqué qu’elles souhaitent mieux comprendre les incidents. Ainsi, les incidents pourraient être ventilés par programme ou composantes. En connaissant les causes immédiates et profondes des incidents, les sociétés pourraient mieux comprendre le mécanisme de défaillance (par exemple, en sachant que 29 % des fuites des installations sont liées à la gestion du changement ou en sachant le nombre d’incidents liés à l’intégrité rencontrés par d’autres exploitants et le nombre et le type d’accidents évités de justesse survenus). Les données pourraient aussi être publiées dans un format normalisé (par exemple, CSA Z260 – Niveaux 3 et 4). Les sociétés répondantes ont indiqué que les données actualisées annuellement ne sont pas aussi utiles que des données constamment mises à jour en fonction des constatations de la Régie.

2.3 Est-ce que des réunions annuelles pour examiner les tendances et les observations relatives aux mesures de rendement des pipelines seraient utiles?

Les sociétés répondantes ont indiqué qu’avec les exigences actuelles et proposées pour la présentation des données, et l’impossibilité de comparer les données à celles d’autres exploitants équivalents, elles ne jugent pas très utile de tenir des réunions annuelles. Les sociétés ont indiqué que si des changements importants étaient apportés aux mesures du rendement de pipeline, une réunion en ligne pourrait être utile pour discuter des données recueillies par la Régie et l’industrie. Toutefois, il serait difficile de garder l’anonymat des données en pareil cas.

2.4 Quelles données pouvons-nous recueillir pour éclairer le rendement par rapport à l’exigence de l’alinéa 6.5(1)e) du Règlement (portant sur l’évaluation des risques)?

Les sociétés ont répété à maintes reprises qu’il est difficile de réduire les mesures d’évaluation des risques et les changements proposés à quelques indicateurs clés de rendement, car le processus de détermination des risques est très complexe et difficile à analyser (c.-à-d. que les problèmes ne sont jamais liés à une seule menace).

Les sociétés craignent que si l’industrie se voit obligée de choisir entre l’évaluation quantitative et l’évaluation qualitative des risques, certaines parties de l’industrie choisiront de déclarer la probabilité quantifiable de défaillance, les conséquences et les résultats des risques, tandis que d’autres préféreront utiliser une évaluation qualitative ou semi-quantitative des risques, ce qui pourrait causer de la confusion dans les résultats publiés et leur interprétation.

Plusieurs sociétés ont répondu qu’elles s’inquiètent du degré d’exactitude et d’efficacité de l’agrégation des données par catégories de risque (faible, moyen, élevé) et sans tenir compte du contexte (par exemple, si les estimations sont entièrement quantitatives ou si elles prennent en compte des erreurs attribuables au modèle). Les sociétés ont ajouté qu’elles s’inquiètent de la possibilité de soumettre des données détaillées sur l’évaluation quantitative des risques dans le simple but qu’elles soient classées en trois grandes catégories. Les sociétés ont demandé à la Régie d’envisager de fournir des définitions des catégories de risque afin de les harmoniser leurs résultats en matière de risque.

Les répondants nous ont dit qu’il y a des différences dans les capacités et la maturité entre les programmes des sociétés, ce qui rend presque impossible la comparaison des données d’évaluation des risques. De plus, les sociétés ont affirmé accroître continuellement la capacité de leur modèle de risque, ce qui pourrait agrandir l’écart avec la norme proposée par la Régie.

Les sociétés répondantes ont indiqué qu’en ce qui concerne l’évaluation des risques, le contexte est important et très difficile à communiquer au moyen de mesures individuelles. Elles ont affirmé que la simple collecte des données ne tient pas compte de ce contexte et que les valeurs calculées peuvent être très subjectives. En l’absence d’une vue d’ensemble, les données pourraient être trompeuses et inutiles aux fins de l’analyse comparative. Les sociétés ont affirmé que l’information qui éclaire l’évaluation des risques change aussi très rapidement en fonction des programmes d’entretien.

Les sociétés ont suggéré d’utiliser l’annexe B de la norme CSA Z662 pour l’évaluation des risques afin de comparer les risques qualitatifs et quantitatifs aux nouveaux changements. Une autre approche suggérée était que la Régie recueille de l’information sur les mesures liées au risque plutôt que sur les calculs. Par exemple, le « nombre d’excavations » n’est pas un bon indicateur en raison de sa subjectivité, et le fait qu’aucune mesure n’ait été prise à la suite d’une excavation ne signifie pas qu’une société n’a pas de processus de suivi. Les sociétés ont suggéré qu’un meilleur indicateur pourrait être « le nombre de mesures qui ont été prises », ou « le nombre de risques qui ont été pris en compte et atténués ».

Les sociétés ont suggéré que la confidentialité est une préoccupation concernant les mesures de risque mises à jour, même si certaines d’entre elles ont indiqué qu’elles fourniraient un minimum de renseignements pour répondre à la demande plutôt que de fournir des renseignements confidentiels.

Certaines sociétés ont dit craindre que la collecte des données relatives aux mesures de rendement des pipelines dédouble leur travail de collecte et d’évaluation des données. Une partie de leur travail serait effectué pour respecter les paramètres de l’industrie ou les paramètres propres à la société et les processus internes, et l’autre pour respecter les exigences de la Régie en matière de rapports sur les mesures de rendement des pipelines. Les sociétés répondantes ont indiqué que ce travail en double et ce chevauchement des mesures pourraient entraîner des incohérences. Elles ont aussi dit qu’elles devraient déployer des efforts considérables pour réviser leurs processus de collecte et de compilation, qui s’harmonisent actuellement avec d’autres processus internes.

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3. Commentaires écrits sur les mesures proposées

3.1 Mesures de gestion de la sécurité

Les sociétés ont accepté les changements apportés aux mesures de rendement et ont convenu qu’ils représentent des améliorations et qu’ils tiennent compte de certains commentaires formulés antérieurement par l’industrie.

La plupart des sociétés ont suggéré de légères modifications aux lignes directrices pour clarifier l’information et fournir des définitions plus précises. Elles ont affirmé que ces modifications permettraient de fournir des données plus exactes pour toutes les sociétés participantes et rendraient possible une analyse comparative de l’industrie. Les sociétés ont suggéré de normaliser les données en fonction du nombre de kilomètres de conduite ou d’autres facteurs communs.

Les sociétés ont recommandé de supprimer les données relatives aux mesures correctives et préventives, car celles-ci ne constitueront pas un indicateur de rendement. Un exemple a été fourni indiquant qu’il n’est pas clair si une société qui ne prend aucune mesure de sécurité est une société qui excelle en matière de sécurité ou une société dont les inspections sont médiocres. Les sociétés ont affirmé que pour être efficaces, ces paramètres doivent être liés à une norme de service pour assurer la qualité des constatations des inspections, ce qui n’est pas le cas à l’échelle de l’industrie. De plus, les sociétés ont affirmé que la mesure ne fait pas de distinction entre les améliorations du réseau et les améliorations propres à un problème particulier.

3.2 Mesures de gestion des urgences

Les sociétés ont laissé entendre qu’il serait utile de modifier les mesures relatives aux exercices d’intervention en cas d’urgence et à la communication en normalisant les données en fonction du nombre de régions d’exploitation ou de la longueur des actifs et qu’elles pourraient aider à comparer leurs propres systèmes de gestion.

Les sociétés ont aussi suggéré de supprimer la mesure relative à la formation et aux compétences en raison de leur ambiguïté, car « les employés qui participent directement à l’exploitation du pipeline » ne sont pas les mêmes que ceux qui pourraient être appelés à intervenir en cas d’urgence, ainsi que la mesure de coordination des activités opérationnelles, car elle n’est pas utile aux fins de comparaison. Les sociétés ont laissé entendre que les paramètres varieraient en fonction de la taille de la société et qu’il n’y a pas de cible exacte.

3.3 Mesures de gestion de l’intégrité

En ce qui concerne les mesures de gestion de l’intégrité proposées, la plupart des sociétés ont suggéré des modifications aux lignes directrices pour clarifier l’information et fournir des définitions plus précises. Ces modifications permettraient à toutes les sociétés participantes de soumettre des données plus exactes et pourraient permettre une analyse comparative de l’industrie.

Des préoccupations ont été exprimées au sujet des mesures mises à jour, car l’expertise et la maturité des méthodes d’évaluation des risques peuvent varier grandement d’une société à l’autre, et les résultats pourraient entraîner des incohérences dans les résultats des mesures de rendement.

Certaines sociétés étaient d’accord avec les changements proposés dans cette section, car ils permettraient de fournir des données en fonction de leurs modèles de risque actuels. Cependant, les sociétés craignaient qu’avec les différentes méthodes utilisées dans l’industrie, il soit difficile d’obtenir des résultats comparables exacts à des fins d’analyse une fois que toutes les données auront été agrégées. De plus, il a été suggéré qu’il est possible que les données agrégées publiées sur le site Web de la Régie soient prises hors contexte et mal comprises par le public.

Les sociétés ont suggéré que, pour favoriser l’uniformité des rapports à l’échelle de l’industrie, des définitions devraient être établies pour ce que la Régie considère comme un risque faible, moyen et élevé. La plupart des grandes sociétés du groupe 1 ont affirmé qu’elles effectuent actuellement des évaluations des risques plus détaillées et que des définitions communes seraient utiles pour favoriser l’uniformité dans la déclaration de cette mesure. Il a été suggéré que l’ajout de métadonnées pourrait fournir plus de contexte quant aux méthodes d’analyse des risques.

Des préoccupations ont aussi été soulevées au sujet des lignes directrices sur les mesures de rendement de la gestion de l’intégrité, qui permettent aux sociétés de choisir entre des évaluations quantitative et qualitative des risques. Les sociétés ont affirmé que cela pourrait faire en sorte que certaines parties de l’industrie choisissent de déclarer des données quantifiables sur la limite d’exposition, les conséquences et l’évaluation des risques comparativement à d’autres qui peuvent utiliser une évaluation qualitative ou semi-quantitative des risques. Ainsi, sans contexte, il y aurait une possibilité d’incohérence pour les sociétés qui utilisent des évaluations quantitatives des risques dans les grandes catégories de risque faible, moyen ou élevé.

À long terme, certaines sociétés ont recommandé d’attendre que la version 2023 de la norme CSA Z662 soit publiée, ce qui permettrait à l’industrie d’adopter l’annexe informative comme moyen d’uniformiser la façon dont les évaluations des risques sont effectuées.

Les sociétés ont aussi dit craindre que les mesures mises à jour exigent qu’elles communiquent des renseignements confidentiels qui sont essentiels aux processus de planification internes nécessaires pour gérer les dangers et les risques.

3.4 Mesures de protection de l’environnement

En général, les sociétés ne se sont pas opposées à l’adoption des mesures de protection de l’environnement proposées et estiment qu’il s’agit d’une amélioration par rapport aux mesures précédentes. Certaines sociétés ont dit craindre de ne pas recueillir activement des données sur les questions environnementales aussi détaillées.

La plupart des sociétés ont suggéré des modifications aux lignes directrices visant à clarifier l’information et à fournir des définitions plus précises afin de permettre la présentation de données plus exactes pour toutes les sociétés participantes et de permettre une analyse comparative de l’industrie. Les sociétés ont suggéré d’inclure une liste d’exemples d’enjeux environnementaux liés à l’exploitation en fonction des sous-catégories.

3.5 Mesures de prévention des dommages

Aucun commentaire important n’a été formulé au sujet des mesures de prévention des dommages mises à jour.

3.6 Mesures de sécurité

Aucun commentaire important n’a été formulé au sujet des mesures de sécurité mises à jour.

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Conclusion

Depuis 2012, année où les mesures de rendement des pipelines ont été introduites, les données connexes ont été soumises chaque année, agrégées et affichées sur le site Web de la Régie dans un rapport permettant aux sociétés réglementées de comparer leur rendement pipelinier aux moyennes de l’industrie et d’améliorer leurs systèmes de gestion et leur rendement.

Dans le cadre des consultations qui ont eu lieu en 2022, la Régie a appris que les sociétés n’utilisent plus les mesures de rendement des pipelines ou le rapport de données agrégées pour orienter l’amélioration de leurs systèmes de gestion ou à des fins d’analyse comparative comme prévu à l’origine. Au fil de leur évolution, les systèmes de gestion des sociétés se sont dotés de mesures internes qui sont intrinsèquement plus efficaces parce qu’elles ont été choisies intentionnellement par les sociétés pour se rattacher aux buts, objectifs et cibles propres à leur système de gestion. Le programme a ainsi aidé les sociétés à développer et à améliorer leurs systèmes de gestion. 

Au cours des 11 dernières années, nous avons été en mesure de recueillir l’information sur la sécurité dont nous avons besoin à partir de processus existants, comme les vérifications approfondies, les inspections et les données détaillées que les sociétés doivent nous transmettre lorsqu’un incident se produit. Le projet relatif aux mesures de rendement des pipelines a permis de guider les sociétés dans l’élaboration de leurs systèmes de gestion et il n’est plus nécessaire.

Après avoir consulté les sociétés réglementées et les experts en la matière au sein de notre organisation, nous avons décidé de mettre fin au programme de mesures de rendement des pipelines. La Régie n’exigera plus des sociétés qu’elles soumettent ces données. La Régie explorera d’autres moyens de cibler la surveillance sur les mesures de rendement des sociétés réglementées, comme l’exige le Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres.

La Régie est une organisation apprenante. Lorsque nous constatons une amélioration possible dans notre façon de travailler, nous la mettons en œuvre. En éliminant les exigences de production de rapports du programme, elle allège le fardeau réglementaire des sociétés et favorise la compétitivité globale.

Elle continue de surveiller le rendement des sociétés pour nous assurer qu’elles respectent les règles prévues dans le Règlement de la Régie canadienne de l’énergie sur les pipelines terrestres et qu’elles disposent de systèmes de gestion efficaces pour assurer la sécurité des pipelines.

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