ARCHIVÉ - Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres (RPT-99) de l’Office national de l’énergie - Rapport d’audit final sur les programmes de gestion de l’intégrité, de la sécurité et des urgences, et de protection de l’environnement, de croisements et de sensibilisation du public - OF-Surv-OpAud-S380-2012-13 01

Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres (RPT-99) de l’Office national de l’énergie - Rapport d’audit final sur les programmes de gestion de l’intégrité, de la sécurité et des urgences, et de protection de l’environnement, de croisements et de sensibilisation du public - OF-Surv-OpAud-S380-2012-13 01 [PDF 1018 ko]

Règlement de 1999 sur les pipelines terrestres (RPT-99)
de l’Office national de l’énergie

Rapport d’audit final
sur les programmes de gestion de l’intégrité, de la sécurité et des urgences,
et de protection de l’environnement, de croisements
et de sensibilisation du public

Numéro du dossier : OF-Surv-OpAud-S380-2012-13 01

Spectra Energy Empress Management Inc.,
à titre de commandité et de mandataire de Spectra Energy Empress L.P. (SET-PTC)
425, Première avenue S.-O., bureau 2600
Calgary (Alberta)  T2P 3L8

22 mars 2013

Résumé

Dans le cadre de son programme de vérification de la conformité, l’Office national de l’énergie (l’Office) a soumis à un audit les programmes de gestion de l’intégrité, de gestion de la sécurité, de protection de l’environnement, de gestion des situations d’urgence, de croisements et de sensibilisation du public (les programmes) de SET-PTC dans leur application aux installations pipelinières de cette société. L’élaboration de ces programmes et de leur contenu est une exigence de la Loi sur l’Office national de l’énergie (la Loi sur l’Office), du Code canadien du travail (CCT) et de leurs règlements d’application.

Le présent audit est l’un des trois qu’a consacrés l’Office aux installations qu’il réglemente de Spectra Energy, les deux autres étant l’audit de l’usine de traitement du gaz McMahon en vertu du Règlement de l’Office national de l’énergie sur les usines de traitement et l’audit parallèle des installations pipelinières en Colombie-Britannique de Spectra Energy (Westcoast). Ces audits ont révélé que Spectra Energy exploite ses installations au moyen d’une structure commune de gestion organisationnelle et technique applicable à l’ensemble des installations indiquées. De ce fait, ces constatations sont les mêmes pour chaque audit et les rapports d’audit individuels font état de cette situation. Durant l’audit, l’Office a examiné et évalué chaque échantillon d’installations déterminé en fonction des activités individuelles, de même que les dangers et les risques afférents, comme en font état les rapports d’audit individuels.

Les auditeurs ont constaté que SET-PTC met en œuvre des programmes techniques de gestion et de contrôle des dangers liés à ces installations. Ils ont toutefois fait un certain nombre de constatations de non-conformité, dont la majorité fait voir une absence de démarche officielle, proactive et systématique de détermination, d’analyse et de gestion des exigences légales applicables avec les dangers pour la sécurité et l’environnement dans tous les programmes. Les auditeurs ont constaté que les dangers ont été pris en compte en majeure partie dans les procédures et les pratiques de SET-PTC, mais qu’ils ont été reconnus par son personnel surtout par les connaissances de chacun ou par les permis d’exploitation délivrés par d’autres organismes de réglementation plutôt que par des examens systématiques et les processus d’évaluation nécessaires, d’où une incapacité pour SET-PTC de démontrer la conformité de ses programmes. L’Office est d’avis que ces constatations de non-conformité ne présentent pas indûment un danger pendant l’élaboration et l’application d’un plan de mesures correctives destiné à remédier aux lacunes constatées.

L’Office fait remarquer que, pour les éléments de système de gestion de ses protocoles d’audit, il existe des liens conceptuels entre les sous-éléments. C’est pourquoi une constatation de non-conformité pour un sous-élément donné en entraîne nécessairement plusieurs dans chaque composante de programme. Cela ressort tout particulièrement dans l’audit à cause des pratiques non conformes de détermination et d’évaluation des dangers de SET-PTC. Dans les annexes du présent rapport, l’Office indique les divers cas de non-conformité pour les sous-éléments, ce qui aidera SET-PTC à apporter tous les correctifs voulus à ses programmes à des fins de gestion de la sécurité et de protection de l’environnement.

Table des matières

• 1.0 Introduction ˗ Raison d’être et cadre d’intervention de l’Office
• 2.0 Terminologie et definitions Audit Terminology and Definitions
• 3.0 Contexte
• 4.0 Objectifs et étendue de l’audit
• 5.0 Processus de l’audit
• 6.0 Résultats de l’audit – Sommaire du programme par élément du programme
• 7.0 Conclusions
• 8.0 Tableau des constatations de l’audit
• 9.0 Abréviations

1.0 Introduction ˗ Raison d’être et cadre d’intervention de l’Office

L’Office a pour raison d’être de promouvoir, dans l’intérêt public canadien, la sûreté et la sécurité, la protection de l’environnement et l’efficience de l’infrastructure et des marchés énergétiques, en s’en tenant au mandat conféré par le Parlement au chapitre de la réglementation des pipelines, de la mise en valeur des ressources énergétiques et du commerce de l’énergie.

Pour évaluer la conformité avec le RPT-99, il soumet à des audits les sociétés qu’il réglemente. À la suite de ces audits, les sociétés sont tenues de présenter et de mettre en œuvre un plan de mesures correctives pour donner suite aux constatations et atténuer tous les problèmes de non-conformité. Les résultats des audits trouvent leur application dans la démarche de cycle de vie en fonction du risque dans la gestion de la conformité.

L’Office exige que chaque société soit en mesure de démontrer la pertinence et la mise en œuvre des méthodes qu’elle a choisies et employées pour se conformer.

2.0 Terminologie et definitions

Audit : Démarche systématique, indépendante et documentée consistant à obtenir des preuves et à les examiner objectivement pour vérifier dans quelle mesure les critères de vérification ont été respectés. 

Plans de mesures correctives : Destiné à redresser les situations de non-conformité relevées dans le rapport d’audit, le plan explique les méthodes et les mesures qui seront utilisées pour les redresser. 

Programme : Ensemble documenté de processus et procédures établis en vue d’obtenir régulièrement un résultat. Le programme précise de quelle manière les plans et les procédures sont reliés entre eux et en quoi chacun d’eux contribue au résultat.

Processus : Ensemble systématique de mesures ou modifications se déroulant dans un ordre défini en vue d’obtenir un résultat. 

Procédure : Série documentée d’étapes d’un processus se déroulant dans un ordre régulier et défini dans le but d’accomplir des activités individuelles d’une manière efficace et sécuritaire. La procédure précise également les rôles, les responsabilités et les pouvoirs requis pour mener à bien chaque étape.

Constatation : Évaluation ou détermination de la mesure dans laquelle les programmes ou les éléments répondent aux exigences de la Loi sur l’Office et de la partie II du CCT avec les règlements correspondants.

Conforme : L’élément satisfait aux exigences légales. La société a démontré que son système de gestion et ses programmes de protection, ses processus et ses procédures ont été élaborés et mis en œuvre pour respecter les exigences légales.

Non conforme : L’élément ne satisfait pas aux exigences légales. La société n’a pas démontré qu’elle a élaboré et mis en œuvre ses programmes, ses processus et ses procédures en vue de répondre aux exigences légales. Une mesure corrective doit être élaborée et mise en application.

3.0 Contexte

Le présent audit est l’un des trois qu’a consacrés l’Office aux installations qu’il réglemente de Spectra Energy, les deux autres étant l’audit de l’usine de traitement du gaz McMahon en vertu du Règlement de l’Office national de l’énergie sur les usines de traitement et l’audit parallèle des installations pipelinières en Colombie-Britannique de Spectra Energy (Westcoast). Ces audits ont révélé que Spectra Energy exploite ses installations au moyen d’une structure commune de gestion organisationnelle et technique applicable à l’ensemble des installations indiquées. De ce fait, ces constatations sont les mêmes pour chaque audit et les rapports d’audit individuels font état de cette situation. Durant l’audit, l’Office a examiné et évalué chaque échantillon d’installations déterminé en fonction des activités individuelles, de même que les dangers et les risques afférents, comme en font état les rapports d’audit individuels.

SET-PTC détient le certificat et les biens matériels de son réseau pipelinier, Spectra Energy en est le propriétaire et l’exploitant. Celle-ci est propriétaire de plusieurs réseaux pipeliniers au Canada et aux États-Unis. Pour le seul réseau de SET-PTC, Spectra Energy utilise les désignations Spectra Energy Transmission West, Spectra Energy Transmission BC ou Spectra Energy BC Pipeline and Field Services. Ces variantes se retrouvent dans les titres des employés interviewés et des documents examinés.

Le réseau pipelinier de SET-PTC présenté dans la figure 1 s’étend depuis l’usine Empress, près de Burstall à la limite entre l’Alberta et la Saskatchewan, jusqu’à Fort Whyte près de Winnipeg, au Manitoba. Cette canalisation de 933 km achemine des liquides de gaz naturel (propane et butane) vers une diversité de terminaux d’expédition et d’installations souterraines de stockage de SET-PTC. Le présent audit en vertu du RPT-99 porte sur les programmes de gestion de l’intégrité, de gestion de la sécurité, de protection de l’environnement, de gestion des situations d’urgence, de croisements et de sensibilisation du public de SET-PTC (les programmes) dans leur application au réseau pipelinier de cette société.

Figure 1 - Réseau pipelinier de PTC

4.0 Objectifs et étendue de l’audit

L’audit a porté sur le respect par SET-PTC des exigences prévues dans les documents suivants :

• la Loi sur l’Office national de l’énergie;
• le Règlement sur les pipelines terrestres (RPT-99);
• la partie II du Code canadien du travail;
• le Règlement sur les comités de sécurité et de santé et les représentants pris aux termes de la partie II du CCT;
• le Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail pris aux termes de la partie II du CCT;
• ses politiques, programmes, pratiques et procédures de SET-PTC.

La société était également tenue de démontrer dans quelle mesure et avec quelle efficacité les méthodes choisies et employées dans ses programmes répondaient à ces mêmes exigences réglementaires.

5.0 Processus de l’audit

Activités de l’audit

The scope of the audit included an assessment of whether SET-PTC was fulfilling the requirements of:

• Première rencontre d’audit (Calgary, Alberta) – le 23 novembre 2012
• Entrevues au siège social (Regina, Saskatchewan; Empress, Alberta) – du 3 au 7 décembre 2012
• Activités de vérification sur le terrain :
  • Terminal Richardson, fouille relative au programme d’intégrité (BK 706,547); station de pompage Grenfell/installation de lancement et de réception de racleurs (BK 506)
  • Emprise du pipeline d’Empress PTC (région de l’Est); station de pompage Manson/Rapid City
• Discussion de préparatifs de clôture (Calgary, Alberta) – le 9 janvier 2013
• Dernière rencontre d’audit (Calgary, Alberta) – le 15 janvier 2013
• Rapport d’audit provisoire rendu public le 7 février 2013
• Commentaires de SET-PTC présentés à l’Office – le 6 mars 2013

L’Office a décidé de soumettre SET-PTC à un audit en adoptant une démarche tenant compte du risque et comportant un examen des antécédents de conformité. Le 23 novembre 2012, à l’occasion d’une première rencontre avec les représentants de la société à Calgary (Alberta), il a été question des objectifs, de la portée et du processus de l’audit et l’on a entrepris d’établir un calendrier de visites des installations et d’entrevues du personnel.

À la fin de chaque journée d’entrevues au siège ou de vérifications sur le terrain, on a organisé une séance de compte rendu et communiqué les problèmes aux représentants de la société. Le 9 janvier 2013, on a tenu, dans les bureaux de SET-PTC à Calgary, une discussion de préparatifs de clôture de l’audit où les résultats ont été présentés à la société avec un résumé des constatations provisoires de non-conformité. Les auditeurs de l’Office ont alors invité SET-PTC à fournir tous les documents susceptibles d’atténuer ou d’infirmer tout cas de non-conformité. Une réunion de clôture a eu lieu le 15 janvier 2013. SET-PTC n’a soulevé aucune crainte concernant les conclusions de l’Office.

Le rapport d’audit provisoire a été rendu public le 7 février 2013. Le 6 mars 2013, Westcoast a livré ses commentaires sur ce rapport. L’Office a passé ces observations en revue et en a tenu compte, au besoin, dans les annexes de son rapport.

On trouvera à l’annexe VII la liste des représentants de SET-PTC qui ont été interrogés. La liste des dossiers et autres documents examinés figure à l’annexe VIII.

6.0 Résultats de l’audit – Sommaire du programme par élément du programme

Les auditeurs ont fait un certain nombre de constatations dans tous les programmes qu’ils ont examinés. Voici en résumé les constatations relatives à chaque élément de programme :

Programme de gestion de l’intégrité

SET-PTC a démontré qu’elle disposait d’un programme de gestion de l’intégrité (PGI) pour ses installations pipelinières. Cependant, elle n’a pas présenté à l’Office un programme complet, solide et entièrement mis en œuvre comme celui que l’Office attendait. À cet égard, il faut mentionner en particulier les constatations de non-conformité pour les sous-éléments de système de gestion 4.4 Vérification interne et 5.1 Examen de la direction.

L’examen des sous-éléments non conformes et du PGI de SET-PTC dans sa forme actuelle indique que, quel que soit le domaine, les lacunes en question ne représentent pas en général une défaillance totale du réseau. Les auditeurs ont constaté que le PGI de la société comprend et atténue la majeure partie des dangers possibles pour son réseau pipelinier.

Pour une évaluation complète des éléments de système de gestion dans le PGI, prière de se reporter à l’annexe I : Tableau d’évaluation de l’audit du programme de gestion de l’intégrité de SET-PTC.

Programme de gestion de la sécurité

SET-PTC a démontré qu’elle avait instauré un système de gestion de l’environnement, de la santé et de la sécurité (SGESS) comportant un certain nombre d’éléments et de processus se prêtant à une amélioration continue. Le SGESS renferme des procédures pour les tâches définies qui sont habituellement accomplies par le personnel. La société tient diverses réunions et établit des rapports où elle surveille et documente le volet sécurité du SGESS. Elle met aussi en œuvre un processus de conservation des dossiers précisant les types appropriés de documents à conserver, la durée de conservation et l’utilisation et les méthodes d’élimination.

Bien qu’appliquant dans son SGESS un grand nombre des éléments de système de gestion à prévoir, SET-PTC n’a pas présenté un programme de sécurité complet, solide et entièrement mis en œuvre comme celui que l’Office attendait.

Pour connaître en détail les éléments de système de gestion du programme de sécurité, prière de se reporter à l’annexe II : Tableau d’évaluation de l’audit du programme de gestion de la sécurité.

Programme de protection de l’environnement

L’audit du programme de protection de l’environnement (PPE) de SET-PTC a fait voir un certain nombre de cas de non-conformité. Les sous-éléments non conformes consistent généralement en l’une ou l’autre des deux défaillances de base suivantes : absence de processus établis et systématiques de détermination et d’évaluation de toutes les exigences légales ainsi que des dangers et des aspects environnementaux; manque de ressources professionnelles en environnement pour l’élaboration et l’application du PPE.

Les lacunes constatées ne représentent pas une défaillance totale du réseau, quel que soit l’élément en question. Comme le PPE de SET-PTC a recours à des initiatives à caractère réactif, il comprend et atténue la plupart des dangers et des aspects environnementaux liés à l’exploitation de la société.

Pour une évaluation complète des éléments de système de gestion du PPE, prière de se reporter à l’annexe III : Tableau d’évaluation de l’audit du programme de protection de l’environnement de SET-PTC.

Programme de gestion des situations d’urgence

L’examen du programme de gestion des situations d’urgence (GSU) dans les installations pipelinières de SET-PTC indique que, malgré un certain nombre de constatations de non-conformité, la société dispose dans ce domaine d’un programme qui est raisonnablement bien conçu. Les dossiers et autres documents consultés démontrent que la société veille à ce que son personnel, les organismes intéressés, le public et les sociétés de secours mutuels soient informés ou formés d’une manière appropriée.

L’Office a passé en revue les constatations de non-conformité qu’il juge liées à l’élaboration officielle et à l’application uniforme dans toute la société (Spectra Energy) de procédures de système de gestion s’appliquant au programme GSU de SET-PTC.

L’Office note que les constatations de non-conformité pour les sous-éléments Structure organisationnelle et 4.4 Vérification interne contribuent au constat de non-conformité pour le sous-élément 5.1 Examen de la direction. Pour parvenir à la conformité dans ces secteurs, la haute direction devra élaborer ou appliquer des processus établis de gestion et ainsi démontrer que le programme de GSU demeure suffisamment doté en ressources, bien surveillé et effectivement contrôlé.

Pour une évaluation complète des éléments de système de gestion du programme de GSU, prière de se reporter à l’annexe IV : Tableau d’évaluation de l’audit du programme de gestion des situations d’urgence de SET-PTC.

Programme de croisements de tiers

SET-PTC a été en mesure de démontrer qu’elle s’est dotée d’un programme de croisements pour la gestion des travaux d’excavation et de construction réalisés par des tiers à proximité de ses pipelines. Il reste cependant des constatations de non-conformité pour les sous-éléments de l’énoncé de politique, de la gestion du changement, des exigences légales et de la vérification interne par manque de surveillance officielle de ce programme et par défaut d’intégration au SGESS de la société.

Pour une évaluation complète des éléments de système de gestion du programme de croisements, prière de se reporter à l’annexe V : Tableau d’évaluation de l’audit du programme de croisements de SET-PTC.

Programme de sensibilisation du public

SET-PTC a été en mesure de démontrer qu’elle a instauré un programme de sensibilisation du public permettant une communication efficace avec les tiers qui vivent et travaillent à proximité de ses pipelines. Les lacunes relevées dans ce programme n’ont pas à voir avec son application, mais plutôt avec son manque d’intégration au SGESS. Les constatations de non-conformité en ce qui concerne les sous-éléments de l’énoncé de politique, de la gestion du changement, des exigences légales, de la structure organisationnelle et de la vérification interne dénote un manque de surveillance établi et d’évaluation du maintien de la capacité de ce programme à répondre aux attentes de l’Office.

Pour une évaluation complète des éléments de système de gestion du programme de sensibilisation du public, prière de se reporter à l’annexe VI : Tableau d’évaluation de l’audit du programme de sensibilisation du public de SET-PTC.

7.0 Conclusions

L’audit révèle que SET-PTC a entrepris de gérer et de maîtriser les dangers liés à ses installations, ses processus et ses activités, mais les auditeurs ont aussi fait un certain nombre de constatations de non-conformité. La majeure partie des cas de non-conformité tiennent à l’absence de démarche officielle, proactive et systématique de détermination, d’analyse et de gestion des exigences légales applicables avec les dangers pour la sécurité et l’environnement dans l’ensemble des programmes. Les auditeurs ont constaté que les dangers ont été pris en compte en majeure partie dans les procédures et les pratiques de SET-PTC, mais qu’ils ont été reconnus par son personnel surtout par les connaissances de chacun ou par les permis d’exploitation délivrés par d’autres organismes de réglementation plutôt que par des examens systématiques et les processus d’évaluation nécessaires. C’est pourquoi SET-PTC est incapable de démontrer la conformité de tous les sous-éléments de ses programmes. En ce qui a trait à ces constatations, l’Office est d’avis que les processus actuellement employés par la société ont permis de dégager la majorité des dangers et risques et les plus importants d’entre eux. L’Office estime que les cas de non-conformité ne font pas courir indûment un danger pendant l’élaboration et l’application d’un plan de mesures correctives destiné à remédier à ces lacunes.

8.0 Tableau des constatations de l’audit

Aux fins de l’évaluation, l’Office a structuré ses exigences de gestion sous forme de tableau comprenant les cinq éléments et les seize sous-éléments suivants :

1. 1.0 Politique et engagement
   1. 1.1 Énoncé de politique et d’engagement
2. 2.0 Planification
   1. 2.1 Détermination des dangers, évaluation et maîtrise des risques
   2. 2.2 Exigences légales
   3. 2.3 Buts, objectifs et cibles
3. 3.0 Mise en œuvre
   1. 3.1 Structure organisationnelle, rôles et responsabilités
   2. 3.2 Gestion du changement
   3. 3.3 Formation, compétence et évaluation
   4. 3.4 Communication
   5. 3.5 Documents et contrôles des documents
   6. 3.6 Contrôles opérationnels – Conditions normales d’exploitation
   7. 3.7 Contrôles opérationnels – Perturbations et conditions inhabituelles d’exploitation
4. 4.0 Contrôles et mesures correctives
   1. 4.1 Inspection, mesure et surveillance
   2. 4.2 Mesures correctives et préventives
   3. 4.3 Gestion des dossiers
   4. 4.4 Vérification interne
5. 5.0 Examen de la direction
   1. 5.1 Examen de la direction

Ces éléments et sous-éléments sont disposés pour correspondre aux éléments types d’un système de gestion et visent à faciliter l’évaluation des exigences. Les programmes ont été vérifiés par rapport à chacun de ces éléments et sous-éléments. On trouvera les constatations détaillées dans les tableaux d’évaluation de l’audit en annexe du rapport d’audit final en vertu du RPT-99. Un résumé de ces résultats figure dans le tableau qui suit de l’audit de SET-PTC.

L’Office fait remarquer que, pour les éléments de système de gestion de ses protocoles d’audit, il existe des liens conceptuels entre les sous-éléments. C’est pourquoi une constatation de non-conformité pour un sous-élément donné en entraîne nécessairement plusieurs dans chaque composante de programme.

9.0 Abbreviations

1. BSA : Alberta Boilers Safety Association
2. CSA : Association canadienne de normalisation (ACNOR)
3. ESS : Environnement, santé et sécurité
4. GPL : Gaz de pétrole liquéfié
5. GSU : Gestion des situations d’urgence
6. ISN : ISNetworld
7. LGN : Liquides de gaz naturel
8. Loi sur l’Office : Loi sur l’Office national de l’énergie
9. MES : Méthode d’exploitation standard
10. MICA : De l’anglais Major Incidents Corrective Actions (mesures correctives en cas d’incidents majeurs)
11. OEOR : De l’anglais Our environment: Our Responsability (notre environnement : notre responsabilité)
12. Office : Office national de l’énergie
13. OSC : De l’anglais Operations Steering Committee (comité permanent d’exploitation)
14. PCV : Promesse de conformité volontaire
15. PEIM : De l’anglais Pressure Equipment Integrity Manual
16. PGI : Programme de gestion de l’intégrité
17. PIP : Programme d’intégrité des pipelines
18. PIUI : Plan d’intervention d’urgence dans ses installations
19. PMC : Plan de mesures correctives
20. PPE : Programme de protection de l’environnement
21. PTC : Petroleum Transmission Company
22. RCP : Règlement sur le croisement de pipelines
23. RCSST : Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail
24. RPT-99 : Règlement sur les pipelines terrestres, 1999 de l’Office national de l’énergie
25. SCI : Système de commandement des interventions
26. SET : Spectra Energy Transmission
27. SET-PTC : Spectra Energy Empress Management Inc., à titre de commandité et de mandataire de Spectra Energy Empress L.P.
28. SGA : Système de gestion de l’apprentissage
29. SGE : Système de gestion de l’exploitation
30. SGESS : Système de gestion de l’environnement, de la santé et de la sécurité
31. SST : Santé et sécurité au travail

Date de modification :

2021-02-22