Surveillance de la sécurité et de l’environnement
L’Office fixe des attentes pour les sociétés qu’il réglemente et veille à leur respect pendant tout le cycle de vie des activités liées à l’énergie, de la construction à l’exploitation, puis à la cessation d’exploitation.
Ces attentes sont édictées au moyen des directives et ordonnances de l’Office ainsi que dans les lois et règlements liés à son mandat. Les sociétés sont tenues de respecter les engagements pris dans les documents déposés devant l’Office, à toutes les étapes de la surveillance réglementaire.
L’Office tient les sociétés qu’il réglemente responsables du respect des exigences grâce à un programme rigoureux de vérification de la conformité et d’application de la réglementation, ainsi qu’à des mesures d’exécution. Ces sociétés sont tenues d’anticiper, de prévenir et d’atténuer toutes menaces éventuelles à la sécurité et à l’environnement, et ce, durant l’ensemble du cycle de vie de leurs installations.
Engagement
La prévention des blessures aux personnes et des dommages à l’environnement est assurée tout au long du cycle de vie de l’infrastructure énergétique.
Activités de surveillance de la sécurité et de l’environnement en 2018-2019
-
374
activités de vérification de la conformité, dont : -
145
Inspections -
20
exercices d’intervention d’urgence -
7
audits de systèmes de gestion -
2
audits de systèmes financiers
Résultats en matière de rendement – Surveillance de la sécurité et de l’environnement
Nombre d’incidents touchant des infrastructures réglementées par l’Office qui ont entraîné des blessures ou des dommages à l’environnement.
- Cible 0
- Résultat
2017-18* 19 - Résultat
2018-19 25
Variation en pourcentage des types d’incident touchant des infrastructures réglementées par l’Office **
- Cible Réduction de10 %
- Résultat
2017-18Augmentation de13 % - Résultat
2018-19 Augmentation de2 %
Variation en pourcentage des quasi-incidents touchant des infrastructures réglementées par l’Office ***
- Cible Réduction de5 %
- Résultat
2017-18 Augmentation de15 % - Résultat
2018-19 Réduction de9 %
* NOMBRE REVU DEPUIS LA PUBLICATION DU RAPPORT ANNUEL 2017-2018. DANS LE CADRE DES PROCÉDURES COURANTES DE DÉCLARATION ET D’ÉVALUATION, LES SOCIÉTÉS ET L’OFFICE VALIDENT LES DONNÉES SOUMISES, CE QUI PEUT ENTRAÎNER DE LÉGÈRES VARIATIONS DANS LES RÉSULTATS TRIMESTRIELS ET ANNUELS.
** POURCENTAGE D’AUGMENTATION OU DE RÉDUCTION DU NOMBRE MOYEN D’INCDIENTS QUI ENTRAÎNENT DES BLESSURES OU DES DOMMAGES À L’ENVIRONNEMENT SUR UNE PÉRIODE DE TROIS ans CALCULÉ POUR L’EXERCICE 2017-2018 COMPARATIVEMENT AU NOMBRE CALCULÉ POUR L’EXERCICE 2018-2019.
*** POURCENTAGE D’AUGMENTATION OU DE RÉDUCTION DU NOMBRE D’ACTIVITÉS NON AUTORISÉES PAR RAPPORT AU DERNIER EXERCICE.
DÉMARCHE À TROIS COMPOSANTES
L’Office adopte une démarche à trois composantes pour prévenir les incidents préjudiciables aux personnes ou à l’environnement :
- Activités : Mener des activités de vérification de la conformité fondées sur la connaissance du risque
- Systèmes : Renforcer les systèmes de gestion pour maîtriser les dangers et les risques
- Culture : Agir sur la culture de sécurité et les facteurs humains, éléments fondamentaux pour réduire les incidents
L’objectif de l’Office demeure d’éliminer complètement les incidents entraînant des blessures ou des dommages à l’environnement sur les 73 000 km de réseau qu’il réglemente. Tous les incidents sont pris très au sérieux.
Lorsque des activités posent une menace importante aux personnes ou à l’environnement, l’Office est particulièrement vigilant et renforce sa surveillance réglementaire au moyen d’inspections, d’examens et d’audits. Dès qu’il relève une situation de non-conformité lors d’une activité de vérification, il recourt à des mesures d’exécution pour obliger la société concernée à corriger la situation aussi rapidement et efficacement que possible. Ainsi, il réduit les risques de danger et protège les travailleurs, la population, l’environnement et les biens matériels.
L’Office a observé une augmentation du nombre d’incidents entraînant des blessures et des dommages à l’environnement, qui sont passés de 19 en 2017-2018 à 25 en 2018-2019. Parmi ces 25 incidents, la plus grande part consistait en 12 blessures graves, subies principalement par des travailleurs de la construction. Ce sont d’ailleurs les blessures graves touchant ce type d’ouvrier qui ont connu l’augmentation la plus importante par rapport à l’année précédente, passant de 7 à 12.
L’Office étudie attentivement chaque incident grave, afin d’en cerner les causes principales. Il en dégage des enseignements qui servent à renforcer les programmes d’inspection et de surveillance. Il a ainsi accru le nombre d’activités de surveillance des projets de construction, particulièrement lorsque des tiers entrepreneurs participent.
L’Office fait un suivi de tous les incidents et prend les mesures appropriées. Il intègre les données sur les incidents à son modèle de risque afin de prévoir ses activités de vérification de la conformité. Le site Web de l’Office fait état de tous les incidents signalés.
Sécurité des travailleurs sur les chantiers
Selon les données de l’Office, la majorité des incidents avec blessure grave étaient associés à des entrepreneurs tiers. C’est pourquoi il a mené des audits avant la phase de construction, comme dans le cas du projet Keystone XL, en s’attardant à la surveillance des entrepreneurs. En outre, l’Office a effectué, en plus du suivi de chaque incident, des démarches de vérification de la conformité et d’application de la réglementation dans les cas de blessures graves. Ainsi, il a notamment dépêché des inspecteurs qui se sont rendus sur le terrain pour observer directement les interventions des sociétés en cas d’incident. En 2018-2019, l’Office a réalisé 23 inspections de terrain directement liées à la sécurité des travailleurs, dont 8 visaient la canalisation 3 d’Enbridge.
L’Office dispose également d’une équipe d’intervention en cas de blessure grave ou de décès, qu’il mobilise lorsqu’on lui signale une blessure grave. Cette équipe rassemble plusieurs spécialistes de la sécurité, qui analysent l’incident pour déterminer si des mesures immédiates doivent être prises. En outre, l’Office entretient des liens avec divers secteurs et organismes de réglementation dans le but d’échanger sur les enseignements et les approches susceptibles de diminuer les blessures graves chez les travailleurs..
Les mesures de réglementation de l’Office ciblent les systèmes de gestion et s’appuient sur l’examen des causes profondes des incidents, l’analyse des renseignements sur le rendement des pipelines et les tendances connexes, les indicateurs de référence, la recherche, la technologie et les pratiques exemplaires du secteur.
Avis d’information sur les audits : une meilleure communication, pour plus de transparence
Des sociétés ont indiqué à l’Office qu’elles ne savaient pas toujours comment interpréter certaines exigences réglementaires. De plus, étant donné qu’en général, les audits de l’Office portent sur différentes sociétés d’une année à l’autre, l’industrie réglementée n’a pas une idée claire des constats relevés chaque année. L’Office s’est donc engagé à revoir ses façons de faire afin de mieux communiquer avec les sociétés et le public.
Au cours des trois dernières années, il a publié des avis d’information présentant les grands constats et les lacunes importantes découlant des audits de systèmes de gestion. Ces avis ont pour but :
- de permettre à tous de tirer parti des enseignements;
- de clarifier les attentes de l’Office et d’assurer l’interprétation uniforme de la réglementation;
- d’attirer l’attention sur des problèmes courants dans les systèmes de gestion.
En diffusant largement l’information tirée de ses audits, l’Office permet aux sociétés d’être plus au fait des résultats et, par le fait même, de mieux comprendre ses règlements et ses attentes.
Cette démarche aura pour effet de réduire les risques de dommage. L’Office compte d’ailleurs revoir les constats tirés des audits qui sont communiqués afin de vérifier s’ils persistent, non seulement dans les sociétés où ils ont été observés, mais dans l’ensemble du secteur.
Culture de sécurité : écoute, partage et enseignements réciproques
En février 2019, l’Office a tenu un atelier sur la culture de sécurité dans ses bureaux de Calgary, en Alberta. Cette initiative a réuni 14 représentants de huit sociétés réglementées ainsi que plusieurs membres de son personnel technique et de sa direction, qui ont débattu librement des efforts, des difficultés et des pratiques exemplaires associés à la promotion de la culture de sécurité. L’atelier a donné lieu à des discussions productives entre les participants, qui ont également pu échanger en petits groupes sur leurs expériences et leurs enseignements.
On entend par culture de sécurité « l’ensemble des mentalités, valeurs, normes et opinions qu’un groupe précis de personnes partage en ce qui concerne les risques et la sécurité ».
L’objectif de l’atelier était de promouvoir la diffusion des enseignements et les échanges entre les sociétés soumises à la réglementation de l’Office, et entre celles-ci et l’Office, en vue d’améliorer la situation globale du secteur au chapitre de la sécurité. Les participants ont fait remarquer que l’évaluation et la surveillance de la culture de sécurité des entrepreneurs et des sous-traitants représentent un problème lié aux progrès de cet aspect dans l’ensemble de l’industrie. D’autres secteurs et territoires de compétence ayant observé des situations similaires ont élaboré des stratégies et formulé des recommandations, notamment les suivantes :
- Établir des rapports à long terme avec les fournisseurs afin d’améliorer la collaboration et l’échange de connaissances (p. ex., faciliter l’apprentissage mutuel et les boucles de remontée des informations).
- Présélectionner des entrepreneurs selon des indicateurs montrant leur capacité à prévenir, à prédire et à gérer les risques (p. ex., état de la mise en œuvre des plans d’amélioration, résultats des programmes d’audit, participation de la direction, et qualité de la gestion des quasi-incidents, des incidents et des processus d’évaluation des risques ainsi que de la résolution des problèmes connexes).
- Assurer une planification et une analyse complètes pendant le processus de passation des marchés (p. ex., participation en amont des entrepreneurs au processus de planification) afin de comprendre l’incidence possible des conditions du contrat sur le partage des risques entre l’exploitant et l’entrepreneur.
Les participants à l’atelier ont discuté de la pertinence de ces constats pour le secteur pétrolier et gazier, et ont donné des avis sur d’autres approches employées actuellement et sur les leçons apprises.
Prévention des dommages et réduction des risques
Les activités non autorisées, ou « quasi-accidents », sont des indicateurs importants concernant les aspects et les activités où il y a un risque de dommage. En suivant ces indicateurs, l’Office peut en savoir plus sur les aspects particulièrement à risque et ainsi, prendre des mesures en conséquence.
En 2018-2019, le nombre d’activités non autorisées signalées a diminué d’un peu plus de 16 %, passant de 276 à 231. L’évaluation de chacun de ces signalements, notamment des remuements du sol, fournit à l’Office des renseignements utiles pour rendre les pratiques d’excavation plus sécuritaires.
- La sensibilisation demeurant la meilleure arme contre les activités non autorisées, l’équipe de prévention des dommages de l’Office a su améliorer les données consignées dans les rapports, en travaillant de près avec les parties prenantes et le secteur, notamment au moyen des initiatives suivantes :
- Collaboration étroite avec deux grandes organisations ayant signalé de nombreux remuements du sol non autorisés, ce qui les a amenées à modifier de façon importante leurs processus liés à la planification et aux remuements du sol; aucune activité non autorisée n’a depuis été observée de part et d’autre.
- Partenariat entre les municipalités de la vallée du bas Fraser, le bureau régional de Vancouver de l’Office et le groupe de travail sur la prévention des dommages de l’Association canadienne de pipelines d’énergie pour l’élaboration de directives de prévention des dommages à l’intention des municipalités.
- Expertise et soutien fournis à deux comités techniques de l’Association canadienne de normalisation (« CSA »), pour les normes CSA Z663, Aménagement du territoire à proximité de réseaux de canalisations (publiée en décembre 2018), et CSA Z247, Prévention des dommages pour la protection des infrastructures souterraines.
- Mise en place de la déclaration d’endommagement d’une conduite, qui est venue combler une lacune dans le signalement de certains types de dommages causés par les entrepreneurs, des dommages découlant d’activités autorisées et des dommages qui n’avaient pas encore atteint le seuil de signalement. Ainsi, le portrait des endroits et des causes des activités non autorisées est plus clair.
Gestion des situations d’urgence
Les ruptures de pipeline sont rares. Au cours des cinq dernières années, on a compté en moyenne, dans le réseau assujetti à la réglementation de l’Office, 0,02 rupture par 1 000 km. Sur un total de six ruptures signalées à l’Office durant cette période, cinq concernaient des canalisations de gaz naturel ou de liquides de gaz naturel. Cependant, quel que soit le cas, le programme de gestion des situations d’urgence de l’Office est toujours prêt pour un déploiement rapide, avec l’envoi de personnel ou l’activation du centre des opérations d’urgence.
En octobre 2018, une rupture s’est produite sur un gazoduc exploité par Pipelines Enbridge tout près de Prince George, en Colombie-Britannique. Aucune blessure n’a été signalée et, par précaution, la communauté voisine de la Première Nation Lheidli T’enneh a été évacuée.
L’Office ayant conclu un protocole d’entente avec la BC Oil & Gas Commission, les employés de terrain de cette dernière ont pu le représenter au poste de commandement mis sur pied par la société sur le lieu de l’incident jusqu’à l’arrivée de son propre personnel, ce qui a permis une intervention initiale plus rapide et plus efficace. Entre-temps, l’Office a activé son centre des opérations d’urgence à Calgary. Ses employés dépêchés sur le terrain se sont joints au poste de commandement de la société et ont inspecté le site une fois qu’il a été sécurisé.
De plus, des spécialistes de la mobilisation ont été déployés à Prince George pour assurer la liaison avec les communautés des Premières Nations et les parties prenantes touchées. L’Office a délivré un ordre d’inspecteur exigeant de la société qu’elle applique certaines mesures avant de reprendre l’exploitation du gazoduc ou de toute canalisation adjacente.
La gestion de tels événements relève à la fois de l’Office et du Bureau de la sécurité des transports, qui a compétence en ce qui a trait à la détermination des causes et des facteurs ayant mené à l’incident. L’Office participe à l’enquête du Bureau de la sécurité des transports et prendra des mesures pour assurer en tout temps la protection du public et de l’environnement.
Lignes directrices concernant les obligations financières relatives aux pipelines : un vecteur de responsabilisation des sociétés
La Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) tient compte de plusieurs principes, dont celui du pollueur-payeur, afin que le public n’ait pas à assumer les coûts d’assainissement liés à un déversement éventuel. L’Office applique ce principe et exige que toutes les mesures nécessaires soient prises pour rétablir la sûreté du pipeline, assainir les lieux et restaurer l’environnement, que la société soit trouvée en faute ou non.
La Loi sur la sûreté des pipelines de 2016 a modifié la Loi sur l’Office national de l’énergie avec une disposition imposant, aux sociétés pipelinières dont la capacité de transport est supérieure à 250 000 barils de pétrole par jour, une limite de responsabilité absolue d’un milliard de dollars et une obligation de disposer des ressources financières nécessaires pour s’acquitter de cette responsabilité.
En juin 2018 était adopté le Règlement sur les obligations financières relatives aux pipelines, qui établit des limites de responsabilité absolue pour toutes les autres sociétés pipelinières réglementées par l’Office. Entré en vigueur en 2019, il prescrit à toutes les sociétés pipelinières soumises à la réglementation de l’Office le maintien de ressources financières correspondant à leur limite de responsabilité absolue ou à un montant plus élevé déterminé par l’Office, le cas échéant.
C’est dans ce contexte que l’Office a élaboré des lignes directrices décrivant les conditions que doivent respecter les sociétés pour se conformer aux exigences sur les ressources financières de la Loi sur l’Office national de l’énergie et de la réglementation connexe. Ces lignes directrices établissent également l’échéancier de présentation par les sociétés de leurs plans sur les ressources financières. En février et mars 2019, la version provisoire du document a été mise à la disposition des sociétés réglementées par l’Office et du public. Les parties ont pu formuler des commentaires, à partir desquels l’Office a clarifié les directives. Une nouvelle version a été publiée à la fin de mars 2019.
