Politique d’application de la loi de la Régie de l'énergie du Canada

inspecteur dans une voiture

Introduction

La Régie de l’énergie du Canada (la « Régie » ou la « Commission ») est un organisme fédéral indépendant qui réglemente plusieurs aspects du secteur énergétique au Canada. Elle réglemente les pipelines, la mise en valeur des ressources énergétiques et le commerce de l’énergie dans l’intérêt public canadien, en plaçant la sécurité et la protection de l’environnement au cœur de ses préoccupations. La Régie rend compte au Parlement par l’intermédiaire du ministre des Ressources naturelles.

Dans le cadre de son mandat de surveillance de la sécurité et de l’environnement, la Régie réglemente :

  • la construction, l’exploitation et la cessation d’exploitation des pipelines qui franchissent des frontières internationales ou les limites d’une province, de même que les droits et tarifs de transport s’y rapportant;
  • la construction et l’exploitation de lignes internationales de transport d’électricité et de lignes interprovinciales désignées;
  • la construction et l’exploitation de projets extracôtiers d’énergie renouvelable et de lignes de transport d’électricité;
  • les exportations de pétrole brut, de liquides de gaz naturel, de gaz naturel, de produits pétroliers raffinés et d’électricité;
  • les activités d’exploration et de production pétrolières et gazières dans des secteurs précis qui ne sont pas assujettis à des accords fédéraux-provinciaux.

Les inspecteurs de la Régie vérifient et font respecter les exigences réglementaires pendant toutes les phases d’un projet, de la demande à la construction, à l’exploitation et à l’entretien, ainsi que pendant les suspensions temporaires ou permanentes d’un pipeline, comme la désactivation, la désaffectation et la cessation d’exploitation. La Régie enquête également pour vérifier la conformité à la suite de plaintes, de signalements d’activités à haut risque ou d’incidents.

inspection dans une usine

Objet

Le présent document de politique décrit l’approche adoptée par la Régie pour faire respecter les exigences réglementaires qui relèvent de son mandat. Cette approche est fondée sur le principe d’un continuum de conformité et d’exécution, qui comprend la vérification de la conformité aux exigences réglementaires et l’intensification des mesures, au besoin.

En cas de non-conformité, la Régie prend les mesures de conformité et d’exécution nécessaires pour que les sociétés se conforment de nouveau à la réglementation et pour dissuader toute non-conformité future selon un modèle d’exécution progressif. Le présent document vise également à orienter le personnel de la Régie, l’industrie et le public relativement aux principes directeurs, aux processus et aux outils appuyant l’ensemble des mesures d’exécution de la Régie.

  • Le présent document est un outil d’orientation; il ne vise pas à fournir des conseils juridiques. Les lois et les règlements ont préséance sur toute orientation fournie dans le présent document. Le jugement professionnel et le pouvoir discrétionnaire des décideurs dans l’exercice de leurs fonctions peuvent également influer sur la mise en œuvre de la présente politique.

Portée

La plupart des responsabilités de la Régie sont énoncées dans la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie (la « LRCE »), la Loi sur les opérations pétrolières au Canada et la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-OuestNote de bas de page 1, ainsi que dans leurs règlements d’application. La portée du présent document s’applique à la mise en œuvre et à l’application de ces lois et règlements.

Le président-directeur général (le « PDG ») désigne des agents en vertu de ces lois pour mener des activités de vérification de la conformité afin d’assurer la sécurité des Canadiens et la protection de l’environnement et, dans le cas de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada et de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest, la conservation des ressources. La Régie réglemente principalement les sociétés pipelinières qui détiennent une autorisation réglementaireNote de bas de page 2 de la Commission.

Bien que certains membres du personnel de la Régie aient des responsabilités déléguées au titre de la partie II du Code canadien du travail (le « Code ») relativement à la santé et à la sécurité au travail du personnel sur le terrain et des entrepreneurs des sociétés pipelinières, la présente politique ne s’applique pas aux mesures d’exécution prises en application du CodeNote de bas de page 3.

Principes directeurs

La Régie applique les principes directeurs suivants dans la mise en œuvre des activités d’exécution et de vérification de la conformité qui relèvent de son mandat :

  • Afin de protéger les personnes et l’environnement, la Régie utilise les outils les plus appropriés à sa disposition pour obtenir ou promouvoir la conformité aux exigences réglementaires.
  • La Régie met en œuvre un continuum de conformité et d’exécution pour régler les cas de non-conformité, ce qui comprend l’intensification des mesures, au besoin.
  • En cas de non-conformité, les mesures de conformité et d’exécution nécessaires sont prises pour que les sociétés se conforment de nouveau à la réglementation et pour dissuader toute non-conformité future.
  • Les inspecteurs de la Régie appliquent les lois et règlements relevant de leur mandat de manière équitable, prévisible et uniforme.
  • Conformément à l’orientation du gouvernement fédéral en matière de transparence, la Régie met à la disposition du public des renseignements sur ses activités d’exécution et de vérification de la conformité.

Responsabilités

La LRCE, la Loi sur les opérations pétrolières au Canada et la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest établissent les responsabilités suivantes pour les activités d’exécution et de vérification de la conformité de la Régie.

Régie de l’énergie du Canada

La Régie comprend une Commission indépendante dont les membres sont nommés par le gouverneur en conseil. La Commission est un tribunal d’archives ayant les pouvoirs, les droits et les privilèges d’une cour supérieure, et elle a compétence exclusive en vertu de l’article 32 de la LRCE pour enquêter sur les questions relevant de sa compétence, les entendre et les trancher. La Commission peut rendre des ordonnances ou ordonner à toute personne de prendre les mesures exigées par la LRCE ou ses règlements d’application ou celles qu’elle juge nécessaires pour assurer la sûreté et la sécurité d’un pipeline.

Responsables désignés en vertu de la LRCE

Les inspecteurs sont désignés par le PDG en vertu de l’article 102 de la LRCE afin :

  • de veiller à la sécurité des personnes;
  • de veiller à la sûreté et à la sécurité des installations réglementées et des installations abandonnées;
  • de veiller à la protection des biens et de l’environnement.

Pour s’acquitter de leurs fonctions, les inspecteurs ont des pouvoirs aux termes du paragraphe 103(2) de la LRCE, suivent une formation approfondie et sont soumis à des processus de certification. Les spécialistes de l’application de la loi fournissent aux inspecteurs un soutien et des conseils en matière d’exécution sur les questions nécessitant un suivi, et aident le personnel à prendre les mesures appropriées à cet égard.

Agents de la sécurité et du contrôle de l’exploitation désignés en vertu de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada et de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest

Les agents de la sécurité et du contrôle de l’exploitation sont désignés en vertu de l’article 3.1 ou 53 de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada et de l’article 4 ou 105 de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest aux fins de la mise en œuvre et de l’application des lois et règlements respectifs.

Pour s’acquitter de leurs fonctions, les agents ont les pouvoirs suivants :

  • pénétrer dans tout lieu, y compris les terrains, les bâtiments, les installations, les navires, les véhicules et les aéronefs, utilisés pour les travaux ou les activités visés par les lois;
  • prendre des photos, faire des dessins, prélever des échantillons ou effectuer tout essai ou examen raisonnable;
  • ordonner que les lieux ou objets précisés ne soient pas dérangés pendant une période donnée;
  • exiger la production, pour examen ou reproduction, de livres, dossiers, documents, licences ou permis requis par ces lois ou règlements;
  • prélever des échantillons ou recueillir des renseignements et faire ou commander tout essai ou examen approprié.

Agent des sanctions administratives pécuniaires (« SAP ») désigné en vertu de la LRCE et de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada

Il s’agit d’une personne désignée par la Régie qui est autorisée à examiner et à envoyer un avis de violation, et qui participe au processus d’examen et fournit une orientation sur les publications et les communications externes relatives aux SAP.

Service des poursuites pénales du Canada

Les procureurs fédéraux sont responsables de toutes les poursuites intentées en vertu de la LRCE et ils décident en fin de compte s’il y a lieu de porter des accusations contre une société ou un particulier.

Obligations politiques

En vertu du paragraphe 103(5) de la LRCE, de l’article 56 de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada et de l’article 108 de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest, les dirigeants, les agents et le personnel de la société sont tenus de fournir tout soutien raisonnable aux agents dans l’exercice de leurs fonctions. En vertu des articles 106 et 107 de la LRCE, de l’article 57 de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada et de l’article 109 de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest, lorsque le délégué à la sécurité, un agent de la sécurité, le délégué à l’exploitation ou un agent du contrôle de l’exploitation agit dans l’exercice de ses fonctions sous le régime des lois ou des règlements, il est interdit d’entraver son action ou de lui faire, oralement ou par écrit, une déclaration fausse ou trompeuse.

Cadre d’application de la réglementation

Les inspecteurs de la Régie vérifient la conformité aux lois, aux règlements et à divers instruments réglementaires tout au long du cycle de vie d’un pipeline ou d’un projet. Cette section donne un aperçu de la façon dont ils mettent en œuvre divers niveaux de mesures réglementaires pour corriger les cas de non-conformité en fonction d’un continuum d’activités d’exécution et de vérification de la conformité.

Vérification de la conformité

La Régie mène des activités de vérification de la conformité pour s’assurer que les sociétés réglementées et les tierces parties se conforment aux lois et aux règlements qui relèvent de son mandat, aux conditions rattachées aux certificats, ordonnances ou permis, ainsi qu’aux engagements pris dans le cadre des demandes visant des projets.

La Régie vérifie la conformité au moyen d’inspections sur place, de vérifications et de réunions sur la conformité avec les sociétés réglementées, et en examinant la documentation pertinente. La conformité est assurée lorsque les exigences prévues par la loi sont respectées et que les sociétés répondent aux attentes établies par la Régie.

Exécution

En cas de non-conformité, la Régie fait un suivi pour corriger la situation et rétablir la conformité. Les mesures d’exécution visent à promouvoir le respect des lois et des règlements d’application. Les mesures d’exécution sont également une conséquence de la non-conformité et visent à dissuader toute autre non-conformité et à prévenir les dommages.

Boîte à outils d’exécution

Si une personne ou une société ne se conforme pas aux exigences réglementaires, la Régie peut prendre des mesures d’exécution ou de conformité. La Régie dispose de divers outils pour assurer la conformité et éviter les cas de non-conformité répétés. Les outils de conformité et d’exécution de la Régie ne sont pas mutuellement exclusifs (sauf pour les SAP et les poursuitesNote de bas de page 4), et plus d’un outil peut être utilisé pour obtenir ou promouvoir la conformité, dissuader toute non-conformité future ou prévenir les dommages.

Les outils de conformité et d’exécution qui suivent se trouvent dans la boîte à outils de la Régie.

a) Non-conformité corrigée et avis de non-conformité

Les non-conformités corrigées (« NCC ») et les avis de non-conformité (« ANC ») sont des outils utilisés par un inspecteur lorsqu’une société réglementée par la Régie, un particulier ou une tierce partie est responsable d’une non-conformité observée au cours d’une activité de vérification de la conformité.

Ces outils visent à résoudre les problèmes de non-conformité avec une société. Si les problèmes de non-conformité sont corrigés au cours de l’inspection et qu’ils sont réglés à la satisfaction de l’inspecteur à la réunion de clôture, ils sont consignés dans le rapport d’inspection en tant que NCC. S’il faut plus de temps pour régler les cas de non-conformité, un inspecteur détermine une mesure corrective efficace et fixe une date d’échéance au moyen d’un ANC délivré en vertu de l’article 108 de la LRCE.

b) Ordonnance d’inspecteur

Un inspecteur de la Régie ou désigné en vertu de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada ou de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest, peut, pour des motifs raisonnables, délivrer une ordonnance dans certaines conditions précisées dans les lois. Une ordonnance est un outil d’exécution délivré en vertu de l’article 109 de la LRCE, du paragraphe 58(1) de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada ou du paragraphe 110(1) de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest.

Une ordonnance d’inspecteur sert à assurer que les mesures nécessaires sont prises pour corriger la situation dans le délai fixé par l’inspecteur. L’ordonnance peut exiger la suspension immédiate des travaux ou l’arrêt des activités, ou exiger que des mesures spéciales ou des conditions précises soient établies pour régler les cas de non-conformité ou contrer le danger. Une ordonnance est toujours délivrée par écrit, mais si les circonstances le justifient, elle peut d’abord être signifiée verbalement. Lorsqu’un inspecteur délivre une ordonnance en vertu de la LRCE, il doit en faire rapport à la Commission.

Une fois que l’inspecteur est convaincu que les conditions de l’ordonnance ont été respectées ou que la situation a été corrigée, il doit informer la société, verbalement ou par écrit, que les travaux suspendus ou les activités arrêtées peuvent reprendre.

Les ordonnances délivrées par les inspecteurs en vertu de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada et de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest expirent 72 heures après leur délivrance, à moins d’avoir été confirmés par un ordre du délégué à la sécurité ou du délégué à l’exploitation, selon le cas.

La personne ou la société qui reçoit une ordonnance d’inspecteur peut demander à la Commission d’effectuer une révision en application de l’article 71 de la LRCE, du paragraphe 58(5) de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada ou du paragraphe 110(5) de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-Ouest. La demande de révision ne suspend pas l’ordonnance, ce qui signifie que la suspension des travaux ou les conditions de l’ordonnance sont maintenues jusqu’à ce que la Commission en décide autrement.

Dans certaines circonstances, des mesures d’exécution supplémentaires peuvent être appliquées après que l’ordonnance a été délivrée afin de dissuader toute non-conformité future. Le défaut de se conformer à une ordonnance d’inspecteur est une infraction punissable et peut mener à une intensification des mesures d’exécution.

c) Lettre d’avertissement

Une lettre d’avertissement est un outil administratif d’exécution non législatif qui vise à porter les questions de conformité à l’attention des cadres supérieurs de la société (habituellement, le dirigeant responsable désigné) ou de tierces parties afin qu’ils prennent les mesures nécessaires pour régler les cas de non-conformité qui demeurent. Si la question a déjà été réglée, la lettre d’avertissement sert à informer les destinataires de la gravité du problème et de la possibilité d’intensification des mesures si la non-conformité se reproduit.

d) Sanction administrative pécuniaire

Une sanction administrative pécuniaire est une amende prévue par la loi imposée à des personnes physiques ou morales (p. ex., des sociétés) à la suite d’une violation ou d’un manquement à certaines dispositions précises de la LRCE et de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, ou de leurs règlements d’application. Toutes les violations possibles sont énumérées dans le Règlement sur les sanctions administratives pécuniaires pris en vertu de la LRCE et de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada. Une sanction administrative pécuniaire peut être utilisée en sus ou au lieu d’autres outils d’exécution, selon les circonstances ayant donné lieu à la non-conformité et la nature ou la gravité de la violation.

Ces sanctions sont imposées lorsque la non-conformité subsiste malgré le recours à d’autres outils de conformité ou d’exécution, lorsque la non-conformité cause ou risque de causer des dommages, ou dans toute situation où il est déterminé que ces sanctions constituent le meilleur moyen d’assurer la conformité ou de dissuader toute non-conformité future.

En vertu des lois applicables, le PDG désigne un agent des SAP qui est chargé de produire les avis de violation qui sont utilisés pour imposer des sanctions administratives pécuniaires.

La personne ou la société qui reçoit un avis de violation a le droit de faire réviser les faits liés à la violation ou le montant de la pénalité, ou les deux, aux termes de l’article 125 de la LRCE ou de l’article 71.2 de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada. Si une révision est demandée dans le délai prescrit, un comité est formé à cette fin.

e) Ordonnance ou instructions de la Commission

Si d’autres outils d’exécution ne permettent pas d’atteindre la conformité souhaitée ou s’il y a des préoccupations particulières à régler en ce qui concerne la sécurité et l’environnement, la question peut être renvoyée à la Commission. Cette dernière peut alors rendre une ordonnance ou envoyer une lettre d’instructions.

Les ordonnances de la Commission sont établies par la loi; elles peuvent être rendues en tout temps et contenir des directives obligeant la société à prendre toute mesure que la Commission juge nécessaire pour régler un problème ou une non-conformité en matière de sécurité ou d’environnement. Les lettres d’instructions peuvent être utilisées lorsque la Commission exige des sociétés qu’elles prennent des mesures précises ou qu’elles cessent leurs activités en cas de non-conformité, sans qu’il soit nécessaire d’imposer des conditions.

f) Annulation ou suspension d’une autorisation

Si la Commission a perdu confiance dans la capacité d’une société de mener ses activités de manière sécuritaire, de façon à protéger la population et l’environnement, ou si la société ne se conforme pas à toute condition d’un certificat, d’une autorisation ou d’un permis d’exploitation, elle peut modifier, révoquer ou annuler l’autorisation d’exploiter de la société, en tout ou en partie.

Dans le cadre d’un processus d’audience de « justification », la société a alors la possibilité, conformément aux principes de justice naturelle, de présenter oralement ou par écrit des éléments de preuve expliquant pourquoi de telles mesures ne sont pas nécessaires. Si la société souhaite recommencer l’exploitation de son pipeline ou de ses installations connexes à la suite d’une révocation ou d’une suspension, elle peut présenter une demande à la Commission et elle doit démontrer sa capacité d’exploiter l’installation d’une manière sûre et sécuritaire qui protège l’environnement.

g) Poursuite et instances judiciaires

Le non-respect de certaines dispositions de la LRCE, de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada et de la Loi sur les opérations pétrolières des Territoires du Nord-OuestNote de bas de page 5, ou de leurs règlements d’application, constitue un délit passible d’une amende ou d’emprisonnement, ou les deux. Le Service des poursuites pénales du Canada s’occupe des poursuites intentées relativement aux infractions à ces lois ou à leurs règlements d’application.

Les ordonnances ou décisions de la Commission peuvent avoir force de règle, d’ordonnance ou de décret de la Cour fédérale ou d’une cour supérieure d’une province, en vertu de l’article 64 de la LRCE, aux fins d’exécution. Cela élargit l’éventail des outils d’exécution et inclut la possibilité d’une procédure au criminel pour outrage au tribunal passible d’amendes ou d’emprisonnement, ou les deux.

Ces options peuvent être envisagées si l’enquête révèle des preuves de négligence, d’intention ou de violations répétées qui ont causé ou risquent de causer des dangers ou des dommages graves.

Facteurs à considérer dans l’application des outils d’exécution

Pour choisir la mesure la plus appropriée à prendre, l’intervention de la Régie en cas de non-conformité doit être équitable, prévisible, uniforme, opportune et transparente, compte tenu des facteurs suivants :

  • Nature de la non-conformité – Les mesures d’exécution varient en fonction de la gravité des préjudices réels ou potentiels à la population ou à l’environnement, de l’intention et de la négligence de la part d’une société ou d’un particulier, du degré de collaboration démontré pour atteindre la conformité ou atténuer la situation, et des infractions antérieures du contrevenant.
  • Atteinte du résultat souhaité – Les outils les plus appropriés sont utilisés pour atteindre la conformité souhaitée aux exigences réglementaires dans les plus brefs délais. Il peut y avoir une intensification des mesures d’exécution, au besoin.
  • Application uniforme de la loi – Pour décider des mesures d’exécution à prendre, la Régie tient compte des antécédents en matière de conformité, de la diligence raisonnable de la part du contrevenant et de la façon dont des situations semblables ont été résolues par le passé.

Les outils font partie des dossiers utilisés par la Régie pour planifier les futures activités de vérification de la conformité et déterminer les mesures d’exécution à prendre à l’avenir si la société ne respecte pas les règles.

Modèle d’exécution progressif

Les mesures de conformité et d’exécution sont mises en œuvre suivant un continuum; elles peuvent s’intensifier en fonction de la nature et de la gravité de la non-conformité, de l’exercice de la diligence raisonnable pour prévenir la non-conformité et du niveau de collaboration pour assurer la conformité en fonction du modèle d’exécution progressif qui suit :

6.3 Graduated Enforcement Response Model

Modèle d’exécution progressif
  • Non conformité corrigée et avis de non-conformité
  • Ordonnance de l'inspecteur
  • Lettre d'avertissement
  • Sanction administrative pécuniaire
  • Ordonnance de la Commission
  • Annulation ou suspension d'une autorisation
  • Poursuite

Lorsque des cas de non-conformité sont relevés, le personnel de la Régie tient compte de facteurs liés à l’exécution pour évaluer la non-conformité, et il détermine la meilleure façon de procéder. Le processus habituellement suivi pour les cas de non-conformité ordinaires consiste en une approche par étapes qui commence par les NCC et les ANC, mais les cas sont soumis au niveau supérieur où sont envisagées des mesures d’exécution plus sévères en fonction de la nature et de la gravité de la non-conformité. Les dossiers qui sont renvoyés à l’équipe d’exécution font l’objet d’une enquête afin de déterminer s’il y a lieu de prendre d’autres mesures, et quel outil est le plus approprié selon les circonstances de la non-conformité ou de la violation. Chaque dossier fait l’objet d’une évaluation individuelle et, pour les situations flagrantes, la Régie intervient en conséquence.

Transparence

La Régie est déterminée à fournir au public des renseignements sur la sécurité des pipelines et les installations qu’elle réglemente, notamment sur les sociétés et les mesures d’exécution. Les mesures prises sont publiées sur le site Web externe de la Régie.

Coordonnées

Les demandes de renseignements relatives au contenu du présent guide doivent être adressées comme suit :

Régie de l’énergie du Canada
À l’attention de la directrice de l’équipe de vérification, d’exécution et d’enquête
517, Dixième Avenue S.-O., bureau 210
Calgary (Alberta)
T2R 0A8
Téléphone sans frais : 1-800-899-1265
Télécopieur : 403-292-5503
Télécopieur sans frais : 1-877-288-8803

Il est aussi possible de remplir le formulaire Contact sur la page Contactez-nous du site Web de la Régie.

 

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