Lettre au ministre Carr faisant le point sur la surveillance réglementaire de l’Office du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain et du projet de remplacement de la canalisation 3

À la fin de 2016, le gouvernement fédéral a approuvé deux importants projets pipeliniers : le programme de remplacement de la canalisation 3 d’Enbridge et le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain de Kinder Morgan. Vous n’êtes pas sans savoir qu’il s’agit d’entreprises complexes qui exigeront au total plus de 2 000 km de nouvelles canalisationsNote de bas de page 1. Chacun de ces projets comporte son lot de complexités, de défis et de possibilités.

La présente lettre a pour but de vous présenter mon compte rendu des travaux de l’Office national de l’énergie visant à réglementer et à surveiller les projets susmentionnés.
En sa qualité d’organisme réglementant les projets tout au long de leur cycle de vie, l’Office conduit plusieurs processus parallèles de surveillance et de réglementation bien avant la phase de construction, notamment :

  • la vérification de l’état de préparation des sociétés en vue d’activités de construction sécuritaires;
  • l’approbation du tracé détaillé pour arrêter définitivement l’emplacement des installations dans les couloirs approuvés de chaque projet;
  • la vérification de la conformité avec les conditions propres aux projets, qui sont imposées par l’Office, et avec les règlements et normes applicables;
  • la participation à des exercices d’intervention en cas d’urgence et leur évaluation avant la mise en service des pipelines et pendant leur exploitation, dans le but d’évaluer la capacité d’intervention des sociétés en cas d’incident de toute nature.

Certains aspects du travail de l’Office dans le cadre de ces projets exigent tout de même une démarche quasi judiciaire : un comité d’audience composé de membres de l’Office est chargé de prendre des décisions au nom de ce dernier. Il doit notamment tenir des audiences sur les tracés détaillés et étudier des demandes qui peuvent entraîner la modification de la conception ou du tracé des projets. Notre approche de ces activités repose sur des processus équitables et accessibles réalisés dans les délais requis.

Sur d’autres questions, surtout lorsque l’Office entreprend des activités de surveillance de la conformité tout au long du cycle de vie d’un projet, son approche s’éloigne de la dimension judiciaire. Dans ce cas, les activités de réglementation de l’Office visent à prévenir toute atteinte à la sécurité publique et à l’environnement, entre autres au moyen de ses exigences de conformité, règlements et normes, et des engagements pris par la société. En outre, l’Office encourage activement une forte culture de sécurité au sein des sociétés qu’il réglemente. Je m’attends à ce que les dirigeants d’entreprise prouvent que la sécurité est leur grande priorité, que tous les employés sentent qu’ils ont les moyens de prendre des décisions sécuritaires et que les sociétés apprennent continuellement de leurs expériences dans le but de favoriser la sécurité.

Le personnel de l’Office a rencontré des cadres d’entreprise de tous les niveaux et continuera de le faire, afin de les inciter à s’aligner sur les exigences des programmes de protection environnementale et de sécurité pendant les phases de construction et d’exploitation. Enbridge et Kinder Morgan sont tenues par les règlements de l’Office de mettre en place des systèmes de gestion leur permettant d’évaluer leur performance de manière proactive, et elles doivent examiner tout incident dans les plus brefs délais pour prendre des mesures préventives et régler les problèmes d’une manière systémique. 

Permettez-moi de souligner l’importance d’une surveillance ouverte et transparente de ces projets. Les efforts de l’Office à l’échelle régionale, notamment ceux de son bureau à Vancouver, en Colombie-Britannique, contribueront à bien informer les parties prenantes de ses travaux à mesure que les projets avancent. Je suis certain que cette transparence continuera à favoriser des relations positives avec les parties prenantes des collectivités locales touchées par ces grands projets énergétiques.

Comités consultatifs et de surveillance autochtones

J’aimerais attirer votre attention sur les efforts de collaboration déployés pour réaliser le potentiel des comités consultatifs et de surveillance autochtones reliés à ces projets. L’Office a participé activement au processus conjoint d’élaboration pour définir le mandat de chaque comité. Avec l’aide de ceux-ci, l’Office augmentera ses effectifs rattachés à l’environnement et à la participation, et mettra l’accent sur l’intégration des connaissances et de l’expérience des peuples autochtones dans son approche de la supervision et de la surveillance des projets. L’Office et les comités ont des objectifs en commun, soit la protection de l’environnement, la sécurité, la transparence de l’information et la prise de mesures efficaces pour traiter les préoccupations soulevées par les collectivités locales.

L’Office s’engage à collaborer avec les comités à toutes les étapes du cycle de vie des projets, et bien qu’à ce chapitre nous n’en soyons qu’au commencement, il s’agit d’un premier jalon important dans l’établissement d’une nouvelle relation avec les peuples autochtones.

Voici un compte rendu plus détaillé de l’état de chacun des projets ainsi que des principaux événements et des étapes à venir.

Programme de remplacement de la canalisation 3

Contexte

Le 5 novembre 2014, Enbridge a présenté une demande auprès de l’Office en vue d’obtenir l’autorisation de construire et d’exploiter le programme de remplacement de la canalisation 3, qui comprend la construction et l’exploitation d’une nouvelle canalisation de 1 096 km et des installations connexes qui remplaceront la canalisation 3 existante (à la suite de sa désaffectation) entre Hardisty, en Alberta, et Gretna, au Manitoba. Le programme prévoit l’installation de 55 vannes, 18 stations de pompage et 3 réservoirs de stockage de pétrole au terminal de Hardisty. Enbridge a l’intention d’exploiter le pipeline de remplacement à une capacité équivalente à celui d’origine, soit d’environ 760 000 barils par jour. La majeure partie de la nouvelle canalisation 3 sera construite à l’intérieur d’une emprise qui longe ou chevauche celle du pipeline qu’elle remplacera.

Le programme a été approuvé par le gouverneur en conseil le 29 novembre 2016. Peu après, l’Office a délivré le certificat d’utilité publique OC‑063 ainsi que les ordonnances XO-E101-004-2016 et MO-008-2016 autorisant le programme, sous réserve de 89 conditions. L’Office a rendu une ordonnance modificatrice le 17 juillet 2017 approuvant plusieurs changements apportés à la conception.

Jalons du programme et prochaines étapes

  • Enbridge a obtenu de l’Office l’approbation obligatoire du tracé détaillé. Personne, propriétaire foncier ou autre, n’a soulevé d’objection pendant la période de 30 jours prévue pour déposer une déclaration d’opposition au tracé détaillé, laquelle a pris fin le 8 juin 2017. L’Office a approuvé le plan, le profil et le livre de renvoi de la société le 7 juillet 2017.
  • L’Office a examiné 43 documents reliés aux conditions imposées, et le 31 juillet 2017, il a produit une lettre confirmant qu’Enbridge avait répondu à toutes les conditions préalables à la construction. Tous les documents déposés, les demandes de renseignements de l’Office et les décisions relatives à la conformité sont affichés sur le site Web de l’Office.
  • La construction a commencé le 1er août 2017. Le personnel de l’Office a assisté aux rencontres de lancement du programme avec les sous-traitants d’Enbridge en Saskatchewan pour passer en revue les plans d’exécution et les attentes.
  • L’Office a élaboré un plan de vérification de la conformité qui prévoit l’examen et l’évaluation des activités d’Enbridge en lien avec ses obligations découlant des lois en vigueur, des conditions à remplir ou des engagements pris.
    • Les travaux de vérification de la conformité ont débuté et comprennent l’examen des programmes de gestion de la protection environnementale, de la sécurité et de la sûreté par des réunions d’évaluation de la mise en œuvre, par l’examen des manuels et par des réunions d’échange d’information.
    • Pendant l’exercice financier en cours, les inspecteurs de l’Office prévoient effectuer environ 17 inspections sur le terrain dans le but de vérifier la conformité à l’égard d’éléments comme l’intégrité du pipeline, la sécurité, la protection de l’environnement, la prévention des dommages, la sûreté et l’évaluation d’exercices d’intervention d’urgence menés par Enbridge. Comme chaque inspection nécessite 3 ou 4 jours sur le terrain, au moins 50 jours sur les lieux sont prévus.
    • En avril, le personnel de l’Office a entamé une vérification préalable à la construction des systèmes de gestion d’Enbridge, le but étant de confirmer que la société a mis en place, avant la construction, les mesures de surveillance nécessaires pour assurer la sécurité et la protection de l’environnement pendant la construction. Les conclusions de l’Office seront publiées au cours des prochaines semaines.
  • L’Office a retravaillé les pages de son site Web sur le programme de façon à fournir l’information souhaitée par les Canadiens, en y intégrant par exemple des renseignements à jour sur le calendrier de ses activités de surveillance et les pièces déposées par la société. Cette page se trouve à l’adresse www.neb-one.gc.ca/ln3.
  • Le mandat des comités consultatifs et de surveillance autochtones pour le programme devrait être connu au plus tard en septembre 2017. Ce mandat énoncera les objectifs et la mission des comités, de l’Office et des ministères fédéraux et définira le cadre dans lequel ils collaboreront pour superviser et surveiller le programme.

Projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain

Contexte

Le 16 décembre 2012, Trans Mountain a présenté une demande à l’Office pour doubler son pipeline de 1 147 km reliant Edmonton, en Alberta, à Burnaby, en Colombie-Britannique, notamment en construisant un nouveau pipeline sur 981 km. Le projet prévoit également l’ajout ou la modification de stations de pompage et de réservoirs, des nouvelles installations pour le chargement de bateaux-citernes au terminal maritime de Westridge, à Burnaby, ainsi que la réactivation d’un pipeline existant sur 193 km. Cet agrandissement fera passer la capacité de transport du réseau de 300 000 à 890 000 barils par jour. La majeure partie du nouveau pipeline sera adjacente à celui qui est déjà en place ou occupera un couloir existant.

Le 29 novembre 2016, le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain a obtenu l’agrément du gouverneur en conseil. Le 1er décembre suivant, l’Office délivré à Trans Mountain ULC (Trans Mountain) trois instruments juridiques autorisant le projet, dont le certificat d’utilité publique. Il avait antérieurement rendu cinq ordonnances relativement au projet, qui sont entrées en vigueur à la même date. Les huit instruments autorisant la construction et l’exploitation du projet sont assortis de 157 conditions, énoncées dans le rapport de recommandation de l’Office.

Jalons du programme et prochaines étapes

  • L’Office a examiné 200 documents en lien avec 97 exigences de conformité et a envoyé 54 demandes de renseignements à Trans Mountain.  
  • L’Office a confirmé que Trans Mountain a satisfait à une partie des exigences de conformité relatives au projet, dont 27 des 49 conditions à respecter pour pouvoir entamer la construction au terminal maritime de Westridge. Elle devra se conformer à d’autres exigences avant de commencer la construction de toute partie du projet.
  • Processus d’approbation du tracé détaillé
    • Un comité d’audience composé de membres de l’Office a été constitué pour rendre des décisions concernant les questions reliées au tracé, y compris l’approbation du tracé détaillé et les demandes de modification du tracé. Le comité déterminera les processus quasi judiciaires nécessaires pour qu’il puisse tenir des audiences.
    • Au total, 452 déclarations d’opposition ont été déposées, dont 5 proviennent de groupes autochtones et 121, de propriétaires fonciers. Le comité examine actuellement ces documents et définira sous peu les exigences relatives aux audiences sur le tracé détaillé. Celles-ci devraient commencer à l’automne et se poursuivre pendant plusieurs mois.
    • Trans Mountain a déposé sept demandes de modification du tracé, et l’Office lui a fait parvenir des demandes de renseignements et a sollicité les commentaires du public à ce sujet. À la suite de ce processus public, l’Office présentera au gouverneur en conseil une recommandation quant aux modifications demandées. Si elles sont approuvées, l’Office entamera alors le processus relatif au tracé détaillé pour les tronçons visés.
  • L’Office a élaboré un plan de vérification de la conformité qui prévoit l’examen et l’évaluation des activités de Trans Mountain en lien avec ses obligations découlant des lois en vigueur, des conditions à remplir ou des engagements pris.
    • Les travaux de vérification de la conformité, qui comprennent l’examen des manuels et la tenue de réunions d’évaluation de la mise en œuvre des exigences, ont débuté.
    • Au cours du présent exercice, les inspecteurs de l’Office prévoient mener, à compter de ce mois-ci, autour de 28 inspections sur le terrain. L’exigence minimale à ce chapitre est de 84 jours d’inspection sur le site.
    • Un exercice d’intervention en cas d’urgence est prévu à la fin de septembre (comme l’exige une des conditions imposées par l’Office). L’activité comprendra le déploiement du personnel, des intervenants de première ligne et de l’équipement sur le site de l’exercice et permettra de vérifier la capacité de l’entreprise à réagir en cas d’urgence et à collaborer efficacement avec les intervenants de première ligne. Le personnel de l’Office participera à l’évaluation de l’exercice.
    • Le personnel de l’Office a rencontré la British Columbia Oil and Gas Commission au sujet de l’échange de renseignements relatifs aux inspections.
    • En avril dernier, l’Office a procédé à une vérification préalable à la construction des systèmes de gestion de Trans Mountain, le but étant de confirmer que la société a mis en place, avant la construction, les mesures de surveillance nécessaires pour assurer la sécurité et la protection de l’environnement durant la construction. Les conclusions de l’Office seront publiées au cours des prochaines semaines.
  • Les mandats des comités consultatifs et de surveillance autochtones de Trans Mountain ont été approuvés le 17 juillet 2017. En plus d’avoir reçu mon appui officiel et le vôtre, cette initiative a été avalisée par d’autres représentants du gouvernement fédéral et de nombreux dirigeants autochtones de l’Alberta et de la Colombie-Britannique. L’Office a d’ailleurs désigné ses représentants au sein des comités et sous-comités et participera en continu à ces instances.
  • L’Office a élaboré et mis en œuvre une stratégie de participation dans la région. Le bureau régional de Vancouver a défini des processus de dialogue et de diffusion d’information à l’intention des municipalités, des communautés autochtones, des ministères provinciaux et de Kinder Morgan. Il a également établi des canaux informels pour répondre aux questions et aux préoccupations concernant le projet.
  • L’Office propose une nouvelle page Web sur le projet pour répondre au besoin d’information exprimé par les Canadiens. Celle-ci comprend notamment les derniers renseignements sur l’échéancier du processus de surveillance de l’Office et un outil interactif d’information sur les conditions, qui rend compte des pièces déposées par la société. Cette page se trouve à l’adresse https://www.neb-one.gc.ca/agrandissementTransMountain.

La portée des initiatives de l’Office dans le cadre de la surveillance de ces deux projets d’envergure ainsi que sa façon de procéder témoignent de son engagement à remplir son mandat avec le souci d’assurer la confiance de la population. Entamant un travail considérable et étendu de surveillance de la construction de ces ouvrages, l’Office poursuit simultanément ses efforts de transformation et continue de mettre en œuvre des améliorations.

En espérant le tout à votre satisfaction, je demeure à votre disposition pour discuter, à votre convenance.

Le président et premier dirigeant de l’Office,
C. Peter Watson, P. Eng., FACG

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